Apresentação
Comissão Parlamentar de Inquérito para apurar eventuais irregularidades no cumprimento da Lei 13.718/04 - Centros Desportivos Municipais (RDP 030/2005)
RELATÓRIO FINAL
1. RELATÓRIO DOS PRINCIPAIS ATOS PROCESSUAIS
A Comissão Parlamentar de Inquérito foi instaurada para apurar possíveis irregularidades no cumprimento da Lei 13.718/04, que redefiniu as regras e alterou a denominação dos Centros Desportivos Municipais para Clubes da Comunidade.
Nos termos do Regimento Interno desta Casa, em seu art. 93,inc.III, o prazo de funcionamento desta Comissão foi de 120 (cento e vinte) dias, os quais foram prorrogados por igual período em razão da extensão da matéria e da dificuldade de levantamento dos dados pertinentes.
O prazo total dos trabalhos da CPI-CDMs foi de 240 (duzentos e quarenta) dias, nos termos do inc.III do art. 93 do Regimento Interno, e, nesse período, foram produzidas centenas de documentos relativos aos CDM´s, tanto produzidos pela própria Comissão através de vistorias e estudos, como enviados pelos órgãos da administração e pelos próprios Centros Desportivos.
Esses documentos foram reunidos em 8 (oito) volumes de processo e 30 (trinta) anexos, que reuniram os documentos específicos a cada CDM. Foram expedidos, ainda, 88 (oitenta e oito) ofícios diversos, e ouvidos pessoalmente pelos membros da Comissão 28 (vinte e oito) pessoas, dentre autoridades administrativas, servidores públicos, representantes dos CDM´s.
Em iniciativa inédita, esta Comissão logrou reunir ainda presidentes e representantes de Clubes Desportivos Municipais a fim de ouvir suas sugestões, críticas, reclamações e aspirações, obtendo um relato direto e valioso da real situação das entidades, cujos fragmentos encontram-se mais adiante.
Da mesma forma, foram ouvidos representantes de entidades ligadas aos esportes, como universidades, federações, clubes desportivos e profissionais do meio, a fim de conferir a possibilidade de realização de trabalho conjunto ou programas a serem realizados nos CDM´s.
Todos esse documentos foram cadastrados e catalogados, e encontram-se elencados no índice cronológico produzido a partir dos autos, que passa a fazer parte integrante do presente processo, incorporando-se ao presente Relatório.
2. INTRODUÇÃO
a. Objetivos e limites da investigação
A instalação da presente Comissão Parlamentar de Inquérito se deu em razão do Requerimento "D" nº 08-0030/2005, que apontou o descumprimento à Lei nº 13.718/04, assim como o silêncio do Executivo em regulamentá-la, ainda que passados 15 (quinze) meses da sua publicação.
Para realizar seus trabalhos, a presente Comissão usou dos poderes conferidos pela Constituição Federal de 1988, ínsitos aos arts. 49, inc. X; 58, § 3o., in fine, assim como pelo ordenamento paulistano, notadamente nos arts. 32 e 33 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, além das regras estabelecidas em Regimento Interno, arts. 89 e seguintes.
São assim disciplinados os poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito no âmbito do Legislativo paulistano:
"Art. 32 - Às Comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
(...)
II - fiscalizar, inclusive efetuando diligências, vistorias e levantamentos "in loco", os atos da administração direta e indireta, nos termos da legislação pertinente, em especial para verificar a regularidade, a eficiência e a eficácia dos seus órgãos no cumprimento dos objetivos constitucionais, recorrendo ao auxílio do Tribunal de Contas, sempre que necessário;
IV - convocar os Secretários Municipais e os responsáveis pela administração direta e indireta;
IX - solicitar informações ou depoimentos de autoridade ou cidadãos;
XII - requisitar, dos responsáveis, a exibição de documentos e a prestação dos esclarecimentos necessários;
"Art. 33 - As Comissões Parlamentares de Inquérito terão poderes de investigação próprios das autoridades jurídicas, além de outros previstos no Regimento Interno, em matéria de interesse do Município (...).
§ 1o. - As Comissões Parlamentares de Inquérito, no interesse da investigação, além das atribuições previstas nos incisos II, IV, IX e XII do § 2o. do art. 32 e daquelas previstas no Regimento Interno, poderão:
I - toma depoimento de autoridade municipal, intimar testemunhas e inquiri-las sob compromisso, nos termos desta Lei;
II - proceder a verificações contábeis em livros, papéis e documentos de órgãos da administração direta, indireta e fundacional."
Esses poderes são igualmente reconhecidos pelo E. Supremo Tribunal Federal
"Por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não tem poderes universais, mas limitados a fatos determinados, o que não quer dizer não possa haver tantas comissões quantas as necessárias para realizar as investigações recomendáveis, e que outros fatos, inicialmente imprevistos, não possam ser aditados aos objetivos da comissão de inquérito, já em ação. O poder de investigar não é um fim em si mesmo, mas um poder instrumental ou ancilar relacionado com as atribuições do Poder Legislativo." ( STF, HC-71039/RJ, Rel. Min. Paulo Brossard, DOJ União de 06.12.96, J. 07.04.94-Pleno).
No entanto, em que pese a potestas semelhante à judicial, esta CPI adotou procedimentos, sempre condizentes com a gravidade das irregularidades constatadas, procurando sempre orientar-se pelo objetivo maior de solucionar problemas e adequar soluções às situações profundamente diversificadas.
b. OS CENTROS DESPORTIVOS MUNICIPAIS, CLUBES DA COMUNIDADE E A MATÉRIA ANALISADA
Os Centros Desportivos Municipais, hoje rebatizados de Clubes da Cidade pela Lei 13.718, de 08 de janeiro de 2004, acompanharam o desenvolvimento do Município de São Paulo, por assim dizer.
Na segunda metade do Séc. XIX, nas décadas de 1860 e 1870, a cidade de São Paulo não possuía sequer 25 mil habitantes, mas já começava a ter contato com as novidades de países industrializados, como a estrada de ferro, trazida pelos ingleses em 1867.
Com o dinheiro advindo da cultura cafeeira e de uma promissora indústria que começava a se instalar na cidade, o município cresceu rapidamente, com um ritmo frenético que manteve até o Séc. XXI.
Em 1890 chegou a 65 mil moradores, e na virada do século atingiu 240 mil, resultado da imigração intensiva. Só a colônia italiana já representava 45% (quarenta e cinco por cento) da população da cidade que então já se transformava em uma metrópole.
Com os novos moradores europeus, chegou também o gosto pelo desporto, tendo sido construído o primeiro espaço na R. da Consolação, perto do Cemitério da Consolação, instalando-se lá uma pista de ciclismo e uma quadra de pelota basca, então chamada "Bolão". Essa área seria transformada no primeiro campo de futebol de São Paulo, do então Clube Atlético Paulistano.
Primeiro campo de futebol, construído pelo Clube Atlético Paulistano, na região da Consolação, em foto de 1904.
Mais tarde vieram o futebol e o remo, começaram a ser praticados ambos às margens do Rio Tietê.
A sociedade organizada e próspera se instalou regularmente em áreas secas e de melhor acesso, com o conhecimento e consentimento da Administração Pública.
Do início do Séc. XX datam as primeiras Concessões de Uso em favor de clubes hoje bem conhecidos dos paulistanos, como o Clube Tietê de Regatas, Clube Pinheiros, Clube Espéria e alguns outros, que tanto contribuíram para o esporte na urbe, trazendo louros e medalhas e servindo de celeiros de novos atletas.
À população menos articulada, sem conhecimento ou condições de se organizar e obter formalmente a concessão de algum pedaço de terra, coube as áreas menos interessantes, de acesso mais difícil, mais distantes, e muitas vezes sujeitas a alagamentos.
Daí surgiu o futebol de várzea, que até hoje figura no vocabulário do paulistano como exemplo de precariedade ou falta de qualidade.
Geralmente, esses grupos formavam pequenos times, que se estabeleciam em um local determinado. Com o tempo, formando-se campos de futebol, os próprios locais recebiam o nome do time, ou vice-versa.
Permaneceram nesses locais precariamente, tendo muitos deles desaparecido com as obras de retificação do leito do Rio Tietê, na década de 1940.
Foto aérea do rio Tietê, em 1940, com a Ponte Grande, onde hoje fica a Ponte das Bandeiras, e o curso natural do rio, que depois seria desviado.
Assim permaneceu a situação até meados da década de 1970, visto que nessa época São Paulo começou a receber um novo contingente populacional, dessa vez de brasileiros natos, advindos de estados do norte e nordeste do País, em busca de melhores condições de vida, e trazidos, no início por empresas de construção.
O aumento exponencial da população, as ocupações irregulares de terras ainda sem finalidade sofreu um incremento.
Notando-se que, talvez devido à prática maciça do futebol entre os novos habitantes da cidade, os campos de futebol e áreas devolutas com essa destinação não eram ocupadas, em 1975 o então Prefeito Olavo Setúbal editou o Dec. nº 12.429, institucionalizando os Clubes Desportivos Municipais, e estabeleceu critérios para sua regularização ou criação.
Nessa época já se previa a finalidade primordial da atividade esportiva, assim como o pré-requisito de formação por duas entidades civis sem fins lucrativos, e também a orientação técnica fornecida pela Secretaria Municipal de Esportes.
De outro lado, esse mesmo decreto também previa o uso dos "recursos técnicos e humanos da AR" (Administração Regional), que mais tarde passaria a se chamar Subprefeitura.
Essa fórmula vem sendo repetida até os dias de hoje, com pequenos acréscimos ou alterações.
Agora, diante das informações colhidas por esta Comissão Parlamentar de Inquérito, se pretende regulamentar de forma mais realista e, principalmente, se estabelecer verdadeiras políticas públicas de estado, a fim de fazer reverter os trabalhos desenvolvidos em áreas públicas para a população em geral, e para o progresso da atividade esportiva.
3. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL E NATUREZA JURÍDICA DOS CDMs
a. Definição das áreas: Bens de uso comum do povo, Dominiais e Bens de uso especial.
Bens públicos são, nas palavras do emérito jurista Dr. Diógenes Gasparini:
"Para nós, bens públicos são todas as coisas materiais e imateriais pertencentes às pessoas públicas e submetidas a um regime de Direito Público instituído em função do próprio interesse público".
São, por força de lei, classificados em três espécies: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais ou dominiais.
Essa definição está contida no Código Civil, art. 66, que dispõe:
"Art. 99. São bens públicos:
I - Os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças.
II - Os de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - Os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado."
Os bens de uso especial são aqueles que têm destinação específica e, em razão dela, limitação de uso por parte da população, mas destinadas a um fim de interesse público. São edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal. São, também, cemitérios, teatros municipais, mercados municipais, aeroportos, museus, prédios das repartições públicas, escolas, creches e hospitais, ou seja, que se destinam à execução dos serviços públicos (uso indireto pela população) (no município de São Paulo, sob fiscalização de PATR/PMSP);
Já os bens dominicais, (ou dominiais) são bens imóvis que compõem o patrimônio disponível da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São classificados assim aquelas terras que não têm caracterização original de propriedade, como as terras devolutas, que não possuem matrícula ou registro, pois compõem extensão de terra primitiva ou não apropriada.
Ou seja, o critério para tal classificação é a finalidade e utilização da área, e encontra-se estabelecida no Código Civil.
Assim, necessário frisar que:
I - bens de uso comum do povo - destinados ao uso coletivo (destinação pública), são afetados ao uso público. Essa é a sua utilização ordinária ou comum.
II - bens de uso especial - destinados para uso da Administração, para a realização de suas atividades (destinação pública), são afetados ao uso público;
III - bens dominicais, ou dominiais, não têm destinação pública definida, razão pela qual podem ter seu uso por particular permitido pelo Poder Público, como é o caso dos CDM´s.
Há que se observar, porém, que os bens dominiais, quando aplicados para a obtenção de renda pelo Poder Público, destinam-se apenas e tão somente a assegurar renda ao próprio Poder Público, e não ao particular, salvo se expressamente admitido por lei.
De outro lado, quando essa categoria de bens públicos for destinada a essa função - função patrimonial ou financeira -, devem necessariamente submeter-se ao regime jurídico de direito privado, pois a Administração atuará, em relação a eles, como um proprietário privado. Daí a necessidade de autorização legislativa.
As cessões de bens públicos podem se realizar através de alguns instrumentos, como:
1. autorização de uso: ato unilateral, discricionário e precário, sem forma ou requisitos especiais, destinado à prática de ato transitório, sem caráter permanente.
2. permissão de uso: ato negocial, unilateral, discricionário e precário, podendo prever condições especiais para o uso, de acordo com a conveniência. Por isso pode ter prazo determinado ou não, ou mesmo ser onerosa ou gratuita. É sempre ato precário, podendo ser revogado unilateralmente pela Administração Pública, desde que pela mesma via adotada para a Permissão original.
3. cessão de uso: é a transferência gratuita da posse de um bem da Administração. Geralmente é usado como ato de colaboração entre órgãos ou administração. Pode ser a termo ou por prazo indeterminado, onerosa ou gratuita, mediante as condições estabelecidas no termo de cessão de uso.
4. concessão: é ato bilateral, tipicamente contratual, pelo qual a Administração pode cometer a particular o uso exclusivo de determinado bem ou serviço, segundo sua finalidade, prevendo a sua exploração econômica. Em razão disso, é por prazo determinado, a fim de possibilitar investimento. A sua revogação não é unilateral e, quando ocorre, ainda que justificadamente, gera ônus para a Administração.
Atualmente, a posse de área pública por CDM se dá através de Permissão de Uso, inicialmente a título precário e não oneroso, e, portanto, precário.
Porém, os Centros Desportivos Municipais-CDM´s, hoje rebatizados de Clubes da Comunidade, são figuras "sui generis", pois no transcorrer das últimas décadas vêm ganhando importância relevante na vida do cidadão, tanto no aspecto esportivo, como no de lazer e integração social, muito provavelmente em decorrência da carência de áreas na cidade de São Paulo com essa finalidade.
Decorrência natural, as sucessivas normas baixadas pelo Executivo e Legislativo vêm tentando regulamentar o seu funcionamento, principalmente no que concerne às fontes de renda para manutenção das áreas, o que seria exceção legal ao instituto da Permissão de Uso.
Desconsiderados os desvios comprovados, o que se verificou na prática , com as vistorias desenvolvidas, é o desenvolvimento de algumas atividades comerciais generalizadas, a fim de fazer frente às diversas despesas inerentes ao funcionamento de um clube, como limpeza, funcionários, custos administrativos, e outros.
Por outro lado, é forçoso reconhecer que os Clubes da Comunidade (ou Clubes Desportivos Municipais-CDM´s) submetem-se ao regime de direito privado em quase todos os aspectos, respeitadas as peculiaridades.
Assim, deve-se considerar a figura do CDM como Permissão de Uso Especial, devido às condições especiais impostas, decorrentes da finalidade e do interesse público envolvido,
De outro lado, o CDM é integrado e administrado por duas entidades civis sem fins lucrativos, as quais possuem legislação e estatutos próprios, cujas regras estão previstas no Código Civil (arts. 53 a 61).
Essas entidades submetem-se às regras de direito privado e possuem vida autônoma e própria, mas sua finalidade é, basicamente, a administração de um bem, ainda que se declare em seus objetivos sociais o desenvolvimento do esporte, lazer, integração social ou outros.
Desse fato decorrem os requisitos especiais dispostos nas sucessivas normas, e futuramente em projeto de lei a ser apresentado por esta Comissão, assim como as condições especiais impostas nos Termos de Permissão de Uso Especial.
b. Legislação Municipal aplicável
- * Dec. Mun. n.º 12.429, de 04 de dezembro de 1975 (Pref. Olavo Setúbal)
- Dispõe sobre estímulos à criação de CLUBES DESPORTIVOS MUNICIPAIS, e dá outras providências
Obs.:
- Define que os CDM´s são pessoas jurídicas de direito privado, integrados por duas ou mais sociedades civis sem fins lucrativos, com estatutos previamente aprovados pelo Executivo - * Dec. Mun. n.º 12.827, de 23 de abril de 1976 (Pref. Olavo Setúbal)
- Altera a redação do "caput" do § 2º do art. 2º do Dec. 12.429, de 04 de dezembro de 1976
Obs.:
- Incluiu a forma de associações civis, além de sociedades civis.
- * Dec. Mun. n.º 16.859, de 29 de agosto de 1980 (Pref. Reynaldo E. de Barros)
- Dispõe sobre alteração nas permissões de uso já outorgadas a Clubes Desportivos Municipais, nos termos do Decreto nº 12.429, de 04 de dezembro de 1975.
Obs.:
- Acresce a obrigação de "atender às requisições do Poder Público, previamente acertadas, quanto à utilização do imóvel".
- * Dec. Mun. n.º 17.472, de 30 de julho de 1981 (Pref. Reynaldo E. de Barros)
- Altera dispositivos do Dec. nº 12.429/75, e dá outras providências.
Obs.:
- Instituiu a supervisão das atividades pela Secretaria Municipal de Esportes, a orientação técnica intensiva e a possibilidade de "participação da Prefeitura no custo do investimento, necessário à implantação de projetos aprovados de infra-estrutura, benfeitorias e equipamentos".
- * Dec. Mun. n.º 18.651, de 04 de março de 1983 (Pref. Antônio Salim Curiati)
- Dispõe sobre obrigação dos permissionários de uso de bem municipal cedido para implantação de Centros Desportivos Municipais, nos termos do Dec. nº 12.429, de 4 de dezembro de 1975.
Obs.:
- Possibilita a dispensa dos CDM´s mais carente de arcar com as despesas decorrentes de serventias de água e luz, a critério da Secretaria de Esportes.
- * Dec. Mun. n.º 22.050, de 24 de março de 1986 (Pref. Jánio da Silva Quadros)
- Cofere à Coordenadoria-Geral de Esportes a competência para indicar as diretorias administrativas dos Clubes Desportivos Municipais, e dá outras providências.
Obs.:
- Acresce § 4º. ao art. 2º do Dec. 12.429/75: "§ 4º. Os clubes terão as suas Diretorias administrativas indicadas pela Coordenadoria-Geral de Esportes."
- * Dec. Mun. n.º 26.137, de 13 de junho de 1988 (Pref. Jânio da Silva Quadros)
- Dispõe sobre Clubes Desportivos Municipais, e dá outras providências.
Obs.:
- Estabelece novas normas de criação e funcionamento para os DEM´s.
- Estatutos previamente aprovados pela Secretaria Municipal de Esportes.
- Atividades passam a ser supervisionadas por SEME.
- Nova tramitação do requerimento de uso de imóvel público.
- Implantação de equipamentos passa a ser realizada tanto pelo CDM como por SEME.
- Estabelece possibilidade de Permissão de Uso de bem imóvel a entidade não constituída sob a forma de CDM para a implantação de equipamento.
- SEME poderá estimular o uso popular do espaço (art.10)
- Permite termo de cooperação com entidades interessadas em manter e ampliar os equipamentos, que passam a utilizar o espaço em contrapartida.
- A Prefeitura poderá requisitar o espaço para utilização.
- * Dec. Mun. n.º 36.805, de 15 de abril de 1997 (Pref. Celso Pitta)
- Dá nova redação ao artigo 9º do Decreto nº 26.137, de 13 de junho de 1988.
Obs.:
- Permite que, a critério de SEME, o Executivo invista na manutenção e ampliação de equipamentos desportivos implantados e de uso permitido a entidades não constituídas como CDM´s.
- Em caso de revogação do TPU, os equipamentos ficam incorporados às áreas.
- * Lei Mun. n.º 13.111, de 31 de janeiro de 2002 (Ver. Dalton Silvano, Prefª Martha Suplicy)
- Dispõe sobre convênio entre a Prefeitura do Município de São Paulo, para desenvolvimento de atletas em diversas modalidades desportivas e dá outras providências.
Obs.:
- Permite cessão de áreas municipais, com quaisquer entidades desportivas, sediadas no município de São Paulo, que mantém regularmente atividades desportivas reconhecidas pelo COB.
- Prevê o envolvimento de publicidade institucional co objetivo de obter materiais e equipamentos desportivos destinados ao desenvolvimento de atletas, bem como serviços de adaptação ou reparações de instalações e equipamentos dos próprios municipais.
- * Dec. Mun. nº 43.470, de 15 de julho de 2003 (Prefº Martha Suplicy)
- Regulamenta a Lei n. 13.311, de 31 de janeiro de 2002, que dispõe sobre convênio entre a Prefeitura do Município de São Paulo e clubes desportivos sediados no Município de São Paulo, para desenvolvimento de atletas em diversas modalidades.
Obs:
- Desenvolvimento de atletas amadores.
- Grade horária de atletas conveniados deverá garantir a utilização dos espaços para atividades da comunidade.
- * Dec. Mun. nº 42.770, de 03 de janeiro de 2003 (Prefº Martha Suplicy)
- Dispõe sobre a transferência da administração de equipamentos da Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação para as Subprefeituras.
Obs:
- Transfere os equipamentos de esportes de SEME para as Subprefeituras.
"Art. 1º. Ficam transferidos, da Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação para as Subprefeituras, os equipamentos relacionados no Anexo Único integrante deste decreto, bem como suas atribuições, pessoal, acervo, recursos financeiros e próprios municipais em que se encontram atualmente instalados.
- * Dec. Mun. n.º 44.059, de 31 de outubro de 2003 (Prefª Martha Suplicy)
- Retifica o Anexo Único integrante do Dec. 42.770, de 03 de janeiro de 2003, que dispõe sobre a transferência da administração de equipamentos da Secretaria Municipal de Esportes, Lazer e Recreação para as Subprefeituras.
Obs.:
- Retifica a lista de CDM´s
- * Lei Mun. n.º 13.718, de 08 de janeiro de 2004 (Ver. Cláudio Fonseca - Prefª. Martha Suplilcy)
- Dispõe sobre a organização dos Clubes Desportivos Municipais, e dá outras providências
Obs.:
- Renomeia os CDM´s como Clubes da Comunidade.
- Permite parcerias com terceiros.
- Obriga o CDM a dar publicidade em caso de recebimento de recursos públicos.
- Prevê a utilização do espaço pelo Poder Público visando otimizar o aproveitamento pela comunidade, com prioridade para as escolas públicas de ensino básico.
- * Dec. Mun. n.º 46.425, de 04 de outubro de 2005 (Pref. José Serra)
- Regulamenta a Lei nº 13.718, de 08 de janeiro de 2004, que dispõe sobre a organização dos Clubes da Comunidade.
Obs.:
- Estabelece estrutura mínima para os Clubes da Comunidade
- prevê acesso aos documentos, atos e balancete pelo Executivo.
- Estabelece normas de utilização dos equipamentos.
- dispõe sobre as atribuições de SEME e das Subprefeituras.
- permite a exploração de publicidade.
- concede prazo de um ano para a regularização dos CDM´s em situação irregular.